Mogen grote steden woningbeleggers in alle wijken weren?
Gemeenten krijgen binnenkort een nieuw instrument in de strijd tegen woningnood: opkoopbescherming. Dit is een vergunningplicht voor het verhuren van een recent aangeschafte woning. Het doel daarvan is het weren van opkopende beleggers die delen van de woningmarkt domineren. Onder meer de gemeenten Rotterdam, Den Haag en Amsterdam hebben al gezegd hiervan gebruik te zullen maken in de hele gemeente. Dat laatste is echter makkelijker gezegd dan gedaan.
De regeling Opkoopbescherming
Beleggers schaffen steeds meer koopwoningen aan. Dit kan de kansen van starters op de woningmarkt verkleinen. Op 6 juli 2021 stemde de Eerste Kamer daarom in met een aanpassing van de Huisvestingswet 2014 (de “Huisvestingswet“) waarmee gemeenten het verhuren van een opgekochte woning vanaf begin 2022 kunnen onderwerpen aan een vergunningplicht (“Opkoopbescherming“). Dat zou het onaantrekkelijk moeten maken voor beleggers om die woningen op te kopen. Opkoopbescherming is dus geen direct “opkoopverbod”, maar komt de facto daarop neer doordat het door de beleggers beoogde gebruik (de verhuur van de opgekochte woningen) wordt verboden.
Gemeenteraden kunnen de Opkoopbescherming toepassen in hun gemeente door in de gemeentelijke huisvestingsverordening bepaalde categorieën woningen en gebieden aan te wijzen waarvoor de vergunningplicht geldt. Opkoopbescherming treft dan ook alleen de woningen die op het moment van het toepassen van Opkoopbescherming door de gemeenteraad nog niet verhuurd waren.
Het college van burgemeester en wethouders (het “college“) is bevoegd de vergunning te verlenen, maar uitsluitend in vooraf in de huisvestingsverordening afgebakende uitzonderingsgevallen. Zo verleent het college een vergunning als de woning wordt verhuurd aan nabije familie, bij verhuur voor korter dan één jaar of als de woning onlosmakelijk deel uitmaakt van een winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte. Het college heeft daarnaast de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen in individuele uitzonderingsgevallen. Buiten deze uitzonderingsgevallen is de kans op het krijgen van een vergunning beperkt.
Het invoeren van Opkoopbescherming in de gemeente vergt een stevige onderbouwing: het weren van beleggers in de hele stad is makkelijker gezegd dan gedaan
Opkoopbescherming mag niet zomaar worden toegepast. De gemeenteraad moet bij de vaststelling van de huisvestingsverordening en de toelichting daarop onderbouwen dat Opkoopbescherming noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen of voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving.
Het woonruimtevoorraadvergunningstelsel van artikel 21 Huisvestingswet heeft een vergelijkbare bewijslast. Gemeenten kunnen daaraan voldoen door de vergunningplicht te onderbouwen met een deskundigenrapport over de negatieve effecten van schaarste aan woningen in de gemeente. Die werkwijze past wat ons betreft ook bij het toepassen van de Opkoopbescherming.
Op basis van de jurisprudentie hebben wij de indruk dat de bestuursrechter de onderbouwing van vergunningplichten op grond van de Huisvestingswet nog niet heel indringend toetst. Wij kunnen ons echter voorstellen dat de rechterlijke toets indringender zal worden naarmate meer woningeigenaren en beleggers worden geconfronteerd met de negatieve gevolgen van Opkoopbescherming, zeker wanneer deze gevolgen ingrijpend zijn. Dit geldt temeer nu de Opkoopbescherming de woningmarkt in feite voor een groot deel afsluit voor één categorie kopers, namelijk beleggers. Dit tast de verkoopmogelijkheden en daarmee (mogelijk) de marktwaarde van de woningen aan.
Beperking van het eigendomsrecht
Het ongestoord genot van de eigendom van een woning valt onder de bescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol (“EP“) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM“). Opkoopbescherming beperkt het eigendomsrecht van een woningeigenaar ingrijpend om de hiervoor genoemde redenen. De Opkoopbescherming moet dan ook voldoen aan de vereisten van artikel 1 EP EVRM, namelijk dat die (i) is voorzien bij wet, (ii) noodzakelijk is in het algemeen belang en (iii) dat er fair balance bestaat tussen de inbreuk op het eigendomsrecht en het algemene belang.
In de parlementaire geschiedenis licht de wetgever toe dat Opkoopbescherming is voorzien bij wet omdat het wordt toegepast door middel van de gemeentelijke huisvestingsverordening. De wetgever benadrukt ook de algemene belangen van de betaalbaarheid van de woningmarkt en de leefbaarheid van buurten die gewaarborgd worden door de Opkoopbescherming. Over het vereiste van fair balance merkt de wetgever onder meer op dat het aan de gemeenteraden is om de noodzaak van Opkoopbescherming aan te tonen. Daarin heeft de wetgever gelijk. Of wordt voldaan aan de vereiste fair balance is in grote mate afhankelijk van de lokale omstandigheden van de woningmarkt in de gemeente. Het is belangrijk dat gemeenteraden bij toepassing van de Opkoopbescherming in de toelichting bij de huisvestingsverordening apart stilstaan bij dit vraagstuk. De gemeente zal onder meer moeten beantwoorden of er niet minder vergaande middelen zijn, mede gezien de mogelijkheden die de overheid heeft om de woningmarkt te beïnvloeden: zet de gemeente zich bijvoorbeeld wel voldoende in om sociale huurwoningen te realiseren en komt zij afspraken om de woningvoorraad te vergroten na? Gebruikt de gemeente planologische bevoegdheden om de bouw van sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen af te dwingen met bijbehorende mogelijkheden om de huurprijs te bepalen? Faciliteert de gemeente zelfbouw en soortgelijke particuliere initiatieven in voldoende mate?
Mogelijke toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn
Voordat de regeling voor Opkoopbescherming bij amendement was ingebracht, heeft de wetgever een eerdere versie van deze regeling al in november 2020 ter internetconsultatie aan het publiek voorgelegd. In de toelichting op deze versie heeft de wetgever de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn overwogen. Volgens de wetgever is de Opkoopbescherming een ‘vergunningstelsel’ in de zin van de Dienstenrichtlijn en is het verhuren van een woning een ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. De Opkoopbescherming mag daarom niet discriminatoir zijn jegens dienstenverrichters uit andere lidstaten, moet gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang en er mogen niet minder beperkende maatregelen met hetzelfde effect voorhanden zijn. Volgens de wetgever wordt aan al deze vereisten voldaan. De toelichting bij de versie van de regeling voor Opkoopbescherming die uiteindelijk is aangenomen, vermeldt echter niets over de Dienstenrichtlijn. Dat verbaast ons. Het kan wat ons betreft geen kwaad als gemeenteraden bij het toepassen van Opkoopbescherming in de toelichting bij de huisvestingsverordening specifiek aandacht besteden aan de toepasselijkheid en de vereisten van de Dienstenrichtlijn. Met name de onderbouwing van het in een hele gemeente toepassen van Opkoopbescherming is in dat licht relevant, waarbij onder meer de vragen over minder vergaande alternatieven van belang zijn.
Verhouding met woonruimtevoorraadvergunning
De Huisvestingswet biedt gemeenten al de mogelijkheid om een vergunningplicht toe te passen voor de verhuur van woningen als hierdoor de woonruimtevoorraad wijzigt (artikel 21 Huisvestingswet). Daarvan is bijvoorbeeld sprake als een eengezinswoning wordt verhuurd als studentenkamers. Wij zien in ieder geval drie belangrijke verschillen tussen de Opkoopbescherming en de woonruimtevoorraadvergunning.
Ten eerste is de Opkoopbescherming beperkt tot goedkope en middeldure woningen. De woonruimtevoorraadvergunning kan gelden voor elk type woning in elk prijssegment. Het verschilt weliswaar per gemeente welke woningen goedkoop, middelduur of duur zijn en de gemeenteraad zal enige vrijheid hebben bij het invullen van deze begrippen. Wij nemen wel aan dat gemeenteraden daarbij gebonden zijn aan objectieve maatstaven zoals de WOZ-waarde van een woning. Dit noemt de wetgever ook in de toelichting op de gewijzigde Huisvestingswet.
Ten tweede kan de Opkoopbescherming ook gelden als de gemeenteraad dit nodig acht om leefbaarheidsproblematiek te bestrijden. Dat is een belangrijk verschil met de woonruimtevoorraadvergunning, omdat die uitsluitend mag gelden als dat nodig is om schaarsteproblemen te bestrijden. Leefbaarheid mag wel een rol spelen bij de vergunningverlening.
Een derde belangrijk verschil is de mate van beoordelingsruimte die het college heeft bij de vergunningverlening. In de gebieden waar de Opkoopbescherming komt te gelden, kunnen woningen vanwege de formulering van de regeling uitsluitend in afgebakende uitzonderingsgevallen worden verhuurd. Een woonruimtevoorraadvergunning wordt niet uitsluitend in uitzonderingsgevallen verleend. Het college heeft hier een grotere beoordelingsruimte.
Tot slot
Hoewel de regeling voor de Opkoopbescherming vanuit het oogpunt van kansarmen op de woningmarkt sympathiek is, kan deze regeling ook ingrijpende gevolgen hebben voor woningeigenaren en beleggers. Het is niet zozeer bij de vaststelling van de gewijzigde Huisvestingswet, maar bij het toepassen van de Opkoopbescherming dat deze belangen op scherp komen te staan. De onderbouwing van de invoering van Opkoopbescherming in een gemeente is daarom essentieel. De noodzaak daarvan moet worden aangetoond, uiteindelijk zelfs op het niveau van de concrete woning. Dat betekent niet dat een aanwijzing van een hele wijk of hele gemeente niet mogelijk zou zijn, maar wel dat dit bijzonder goed moet worden gemotiveerd. Het is goed dat gemeenteraden zich daarvan bewust zijn, omdat het voor de hand ligt dat woningeigenaren en beleggers tegen de Opkoopbescherming zullen opkomen.
Bron: Stibbe